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浙江省委政法委對省委《進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見》解讀

2019-10-17 09:28  來源:平安浙江網  責任編輯:陳葉軍
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浙江省委政法委對省委《進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見》解讀

日前,浙江省委辦公廳印發了《進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見》(以下簡稱《意見》),聽聽省委政法委執法監督室(法治室)負責人對此《意見》進行解讀。

一、《意見》出臺的背景是什么?有哪些特殊的意義?

我國憲法規定:人民檢察院是國家的法律監督機關。法律監督是檢察機關的基本職責。近年來,全省檢察機關忠實履行法律監督職責,在貫徹落實中央決策部署、服務保障省委中心工作、維護司法公正、促進社會公平正義等方面發揮了重要作用。與此同時,檢察機關法律監督工作仍存在一些薄弱環節,監督工作力度不夠、渠道不暢、機制不全等問題亟需解決。進入新時代,面對新形勢新任務新要求,如何進一步加強我省檢察機關法律監督工作成為一個新的重大課題。為此,省委高度重視,由省委政法委牽頭,組織省檢察院等單位,就如何在新形勢下加強檢察機關法律監督工作進行了調研,并廣泛征求了法院、公安等相關單位意見,形成《意見》。

這個《意見》的出臺,充分體現了省委對新時代浙江檢察工作的堅強領導和大力支持,也為檢察機關更好地發揮職能作用,推進我省“兩個高水平”建設提供有力的法治保障。《意見》的出臺,有利于更好地貫徹落實黨中央全面依法治國的重大決策部署,建設更高水平的法治浙江,使法治成為浙江核心競爭力的重要組成部分;有利于更好地防范化解重大風險、確保社會大局穩定,深入推進平安浙江建設,促進我省社會治理現代化;有利于更好地回應人民群眾對美好生活的需要,特別是對權益保障、公平正義、司法公信力等方面的司法需求,進一步增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、《意見》對做優刑事檢察工作作出哪些具體規定?

《意見》針對刑事立案、偵查、審判、執行等環節,明確了做優刑事檢察的重點:在刑事立案監督方面,要重點督促解決有案不立、有罪不究、以罰代刑、立而不偵、偵而不結以及違法采用偵查手段插手民事經濟糾紛等問題;在偵查活動監督方面,要重點督促解決刑訊逼供、違法取證、違法查封扣押凍結涉案財物、懈怠偵查、退而不查、不當適用強制措施等問題;在刑事審判監督方面,要以抗訴為主要手段,重點開展對量刑不當、訴判不一、改判和死刑案件的監督,以及對偵查機關、人民法院執行非法證據排除相關規定的監督;在刑事執行監督方面,要重點推進刑罰變更執行同步監督、財產刑執行監督、刑罰交付執行監督、社區矯正監督、強制醫療和指定居所監視居住執行監督;同時強調,要加強司法機關工作人員職務犯罪偵查工作,督促司法工作人員依法廉潔履職。

做優刑事檢察,離不開工作機制的保障。一方面,通過完善機制提高刑事檢察辦案質效。重大刑事案件的起訴、審判,直接影響人民群眾對公平正義的感受,《意見》強調的“提前介入”“同級移送”等機制,能有效發揮檢察機關訴前引導、審前過濾作用,統一執法司法標準,規范偵查行為,提高辦案質效,同時,通過典型案件情況通報和定期分析制度,總結分析辦案經驗與不足,加強案例指導,進一步提高司法人員的辦案能力和水平。另一方面,通過完善機制推動刑事案件數據互通共享。當前,我省公檢法司等機關還存在不同程度的信息壁壘,導致監督線索來源不夠通暢、發現問題不夠及時,《意見》強調偵查機關、檢察機關和審判機關建立數據統一歸口和通報機制,將有效形成合力,達到雙贏多贏共贏的良好效果。

三、《意見》對民事檢察監督有哪些明確的要求?

新時代,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有更高層次、更豐富內涵的需求,人民群眾在司法活動中的獲得感、幸福感、安全感,更多地體現在大量與自己密切相關的民商事案件上。《意見》規定要從四個方面入手做強民事檢察:一是加強生效裁判監督。民事生效裁判直接影響當事人的實體權利。檢察機關要繼續將生效裁判監督作為基礎性工作來抓,落實精準監督理念,通過監督辦理典型性的個案,推動某一領域司法理念的改進,彰顯民事訴訟監督更高層次的價值。二是加強訴訟程序監督。隨著法治意識、權利意識不斷增強,人民群眾不僅要求案件結果公平公正,而且要求過程合法、公開、透明、高效,當事人希望作為權利主體得到應有的尊重,這些需要在合法的訴訟程序中得以實現。檢察機關加強訴訟程序監督,既是回應廣大人民群眾的迫切需要,也是維護司法公正、提升司法公信力的必然要求。三是加強虛假訴訟監督。當前,提起訴訟已成為權利救濟和解決矛盾糾紛的重要途徑。與此同時,故意捏造事實提起虛假民事訴訟,意圖騙取生效裁判文書牟取不正當利益的情況時有發生,不僅侵害他人的合法權益,也擾亂正常的司法秩序,嚴重損害司法公正和司法權威。近年來,全省檢察機關通過受理民事生效裁判監督案件,依職權審查發現虛假訴訟線索;通過向法院提出抗訴、發送再審檢察建議,監督糾正錯誤的民事生效裁判;通過向公安機關移送虛假訴訟犯罪案件,依法追究涉案人員的刑事責任。虛假訴訟監督從專項監督走向常態化監督,有效維護了人民群眾合法權益和公平正義,有力推動了社會誠信體系建設。四是加強民事執行活動監督。法院“基本解決執行難”的階段性目標雖然實現,但是執行難問題仍然存在。司法實踐中,人民群眾對于執行活動要求檢察機關介入的期待較為強烈。檢察機關加強民事執行活動監督,就是要支持法院依法規范執行、推動解決“執行難”“執行亂”問題,切實保障經濟社會發展。

四、什么是行政非訴執行監督?做好這項工作有什么特殊的意義?

《意見》指出,要做實行政檢察,加強行政執行活動特別是行政非訴執行監督,重點監督糾正行政非訴執行違法、行政機關未依照人民法院裁定組織實施的問題。所謂行政執行包括行政裁判結果執行和行政非訴執行。行政非訴執行是指:行政相對人對行政機關作出的行政行為,既不履行確定的義務,又不提起行政復議或者行政訴訟,其中沒有強制執行權的行政機關向人民法院申請強制執行,即人民法院對行政機關申請強制執行的行政行為,進行受理、審查、裁定和實施的活動。行政非訴執行具有以下幾個特征:第一,與行政機關自行強制執行不同,行政非訴執行的主體是人民法院。第二,與行政裁判結果的執行依據是法院裁判文書不同,行政非訴執行的依據是行政機關作出的生效行政決定。第三,與行政訴訟系“民告官”不同,行政非訴執行通俗地說是“官告民”,申請人一般為作出具體行政行為的行政機關,特殊情況下也可以是行政行為所確定的權利人,被執行人為公民、法人或其他組織等行政相對人。第四,行政非訴執行進入執行程序的前提,是具體行政行為所指向的行政相對人在法定期限內,既不向人民法院提起訴訟,又拒不履行該具體行政行為確定的義務。第五,行政非訴執行的目的,是為了保障沒有強制執行權的行政機關所作出的具體行政行為得以實現。

開展非訴執行監督,是深入貫徹黨的十九大精神,回應社會公眾對“執行難”“執行亂”問題的關切,著力維護群眾合法權益,維護國家利益和社會公共利益,推動法院行政非訴執行案件的立案、審理和執行工作,促進依法行政的重要內容;也是充分發揮基層檢察院行政檢察職能作用,推動形成四級檢察院各有側重、全面履職的多元化行政檢察工作格局的重要方面,有利于維護司法公正和司法權威,維護國家利益和社會公共利益,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障國家法律的統一正確實施。

五、《意見》對做好檢察公益訴訟有哪些要求?

習近平總書記指出,“檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任”。為此,《意見》規定要做好檢察公益訴訟,加大辦案力度。檢察機關要從以下三個方面履行好公共利益保護者的職責:一要圍繞中心大局,找準切入點。認真履行公益訴訟檢察職責,服務保障三大攻堅戰,服務保障長江經濟帶和長三角一體化發展戰略,服務保障美麗浙江、健康浙江、法治浙江建設。二要聚焦重點領域,狠抓辦案。民事訴訟法、行政訴訟法等法律明確了公益訴訟的五大法定領域——生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護,檢察機關要加大這些領域的辦案力度;同時要圍繞人民群眾普遍遇到的熱點難點痛點問題,牢牢抓住“公益”核心,積極穩妥探索“等”外領域的公益訴訟,維護更廣泛公共利益。三要加強協作配合,形成工作合力。要對接政務、綜治、信訪等信息平臺,走訪政府部門、企事業單位和基層組織,拓寬公益訴訟案件線索來源渠道,及時回應人民群眾對公益保護的關切。加強與法院、行政機關之間的溝通協作,建立健全調查取證、法律適用、案件管轄、移送和庭審程序等機制。充分發揮社會力量特別是專家學者、代表委員的作用,借助“外腦”提升公益保護能力。

檢察機關在開展公益訴訟中要努力提升辦案質效。一是落實重特大案件標準,多辦高質量有影響的案件。近期,省檢察院制定下發了“公益訴訟重特大案件標準的規定(試行)”。全省檢察機關要落實好這個規定,進一步提高全省檢察人員辦理重特大案件的積極性,多辦高質量有影響的案件。二是注重精準監督,提高檢察建議剛性。通過立案前初查、立案后調查,查清事實證據,強化釋法說理。建立案件分類審核、專家論證研討等機制,提升訴前檢察建議質量。積極探索檢察建議公開宣告,抄送同級黨委、人大、政府、紀檢監察機關等制度,提高行政機關重視程度,確保檢察建議監督效果。三是注重類案監督,推動社會面治理。在立足辦案的同時,注重將辦案職能向社會治理領域延伸。針對案件反映的傾向性、趨勢性問題,開展專題調研,深入剖析原因,有針對性地提出意見建議,推動領域、行業和區域治理,努力實現辦理一案、警示一片、教育引導社會面的辦案效果。四是組織“回頭看”專項活動,提升公益保護效果。深化公益訴訟“回頭看”專項活動,重點關注行政訴訟訴前程序案件是否存在虛假整改、糾正違法不實、事后反彈回潮及檢察建議制作不規范、不合理、司法化不足等問題,重點檢查提起訴訟案件的質量和效果問題。

六、《意見》對檢察法律監督工作情況的考核有哪些新規定?

《意見》指出,黨委要加強對檢察機關的領導,黨委政法委要將各地各部門接受法律監督工作情況納入平安綜治考核,黨委法治建設議事協調機構要將各地各部門接受法律監督工作情況納入法治浙江考核。

建設平安浙江、法治浙江,是習近平總書記在浙江工作期間作出的重大決策部署,也是歷屆省委省政府堅持不懈、一以貫之的重要工作舉措。2004年5月,浙江省委十一屆六次全會作出了建設平安浙江的決定,在全國最早提出并全面部署“大平安”建設戰略。2006年4月,浙江省委十一屆十次全會作出了建設法治浙江的重大決策,率先開始了建設法治中國在省域層面的實踐探索。一直以來,檢察機關是平安浙江、法治浙江建設的重要力量,有關單位接受法律監督情況本身就是平安浙江、法治浙江建設的重要內容,省委對檢察機關法律監督工作始終高度重視。這次出臺《意見》,明確把接受法律監督工作情況納入兩個考核,一方面是把多年的實踐經驗通過省委文件的形式確立下來、固定下來,進一步體現省委對檢察機關法律監督工作的重視和支持,為檢察機關依法開展法律監督工作提供強有力的政治保障。另一方面,有的地方、有的部門不同程度地存在將平安建設、法治建設與接受檢察機關法律監督割裂開來的傾向,自覺主動接受法律監督的意識還不夠強,落實檢察建議等監督意見還存在不及時不到位的情況,同時檢察機關也面臨著監督機制不健全、監督手段和剛性不足等問題,因此,通過這兩個考核,推動解決這些問題。

七、《意見》對各級政府及其部門支持配合檢察機關法律監督工作作出了哪些規定?

《意見》指出,要加強政府及其部門對檢察機關法律監督工作的支持,行政機關要積極配合檢察機關公益訴訟工作,依法落實檢察建議,積極主動履職或糾正違法行為,并在兩個月內或按照法律規定的時間書面回復。

促進依法行政、嚴格執法,推進法治政府建設,是檢察公益訴訟制度設計的初衷。根據行政訴訟法規定,檢察機關對生態環境和資源保護等領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。因此,支持和配合檢察機關依法開展公益訴訟工作,是行政機關的法律責任。關于檢察建議的回復時間,行政訴訟法沒有作明確規定,“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規定,“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責,并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的,行政機關應當在十五日內書面回復。”《意見》在司法解釋作出規定的基礎上,要求行政機關依法落實檢察建議,并在兩個月內或按照法律規定的時間書面回復,使行政機關落實并回復檢察建議不僅是法律責任,更是一種黨內紀律和政治責任,有利于推動檢察機關法律監督工作特別是檢察建議工作落到實處、取得實實在在的效果。同時,檢察機關與行政機關都是國家利益和社會公共利益的維護者,檢察機關通過檢察建議這種公益訴訟的訴前程序,督促行政機關依法履職、自我糾錯,實現維護公共利益目的,有利于在監督中體現支持,把監督融入支持之中,形成雙贏多贏共贏的監督效果。

八、對有關單位未在規定時間內書面回復或無故不落實檢察機關書面監督意見的情形,《意見》作出怎樣的規定?

《意見》指出,人大及其常委會、政協及其常委會要監督有關單位自覺接受和配合檢察機關開展法律監督工作。檢察機關對有關單位未在規定時間內書面回復或無故不落實檢察機關書面監督意見的,應當及時向人大及其常委會報告。

我國憲法和法律明確規定,人民代表大會是國家權力機關,對“一府一委兩院”監督是其重要職責。而人民政協對國家機關及其工作人員遵紀守法等情況開展監督是其開展民主監督的主要內容之一。因此,人大、政協及其常委會既應當對檢察機關的法律監督工作進行監督,也應當對其他有關單位自覺接受和配合檢察機關開展法律監督工作的情況進行監督。隨著改革不斷深入推進,檢察機關已經從以往的刑事檢察為主,轉變為刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”全面協調充分發展。當前,檢察機關法律監督的一種重要方式是提出糾正意見或檢察建議等,實踐中有的單位對檢察機關的監督重視不夠,對檢察機關的書面監督意見不回復或者不及時回復,嚴重影響了法律監督的實效和權威性。在現有的法律框架下,增強檢察機關法律監督的剛性就有必要將檢察機關的法律監督與人大的監督和政協的民主監督等有機地融合起來,形成監督合力,這既是進一步加強檢察機關法律監督工作的需要,也有利于進一步完善黨和國家的監督體系。因此,浙江省委出臺《意見》,以黨內文件的形式明確人大、政協對有關單位自覺接受和配合檢察機關開展法律監督工作進行監督和民主監督,為檢察機關法律監督工作提供了強有力的政治保障。

九、《意見》對檢察機關加強自身建設提出了哪些具體要求?

《意見》從兩個方面對檢察機關加強自身建設提出了要求。一方面要求檢察機關要規范法律監督行為。要著力防止和糾正理念不正確、行為不規范、紀律不嚴格、作風不端正等問題,加強案件流程管控,規范糾正違法通知、檢察建議等的適用,健全和落實案件評查機制、辦案質量終身負責制、錯案責任追究機制,依法保障律師執業權利,維護當事人合法權益,深化檢務公開。另一方面要求檢察機關要加強法律監督能力建設。要自覺接受黨委領導,自覺接受人大及其常委會監督,自覺接受政協監督和社會監督。加強與政府及其部門、監察機關、人民法院及其他相關部門的協作配合。建立被監督單位接受監督情況清單制度,深化司法體制綜合配套改革,加強智慧檢務和檢察一體化建設,深入開展法律監督宣傳,加強檢察隊伍建設,提高監督能力和監督質量。

十、作為黨委領導和管理政法工作的職能部門,浙江省委政法委將采取哪些措施,組織推動《意見》的貫徹落實?

加強法律監督工作事關我省政法工作大局、事關法治浙江、平安浙江建設進程,每一個政法單位都負有十分重要、明確的職責和任務。從省委政法委層面看,主要是從以下四方面組織推動《意見》的貫徹落實:一要加大學習宣傳力度。近日,省委政法委下發了《關于深入學習貫徹〈進一步加強檢察機關法律監督工作的若干意見〉的通知》,對全省政法機關深入學習宣傳《意見》進行了具體部署,為檢察機關法律監督順利推進營造良好氛圍。二要建立監督協同機制。健全完善黨委政法委執法監督和檢察機關法律監督協同機制,更好地推動法律監督順利開展。三要加強考核督導。目前檢察機關法律監督已經列入平安建設法治建設的考核范疇。下一步,黨委政法委要充分發揮好指揮棒作用,認真指導、支持、督促檢察機關依法開展法律監督工作。四要注重發現正反典型。要及時發現和總結貫徹《意見》中好的經驗、好的典型、好的做法,并對貫徹《意見》不力,特別是政法單位不愿監督、阻擾監督、回避監督的,檢察系統不敢監督、不善監督的,要及時曝光、視情問責。

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